深度解读丨民政部部长定调：未来五年，养老服务业这样干！

12月18日，民政部部长李纪恒在中央媒体上发表了一篇文章——《实施积极应对人口老龄化国家战略》。这篇文章分量很重。这样说，不仅仅因为作者的特殊身份，更关键的是，此文是对党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中“实施积极应对人口老龄化国家战略”的具体回应，也是对未来五年养老服务工作的总体部署。换句话说，部长通过这篇文章在告诉大家，未来五年养老服务业应该怎么干。所以，发展方向已经定下来了。

大局已定：十四五期间4大发展方向

那么，十四五期间，养老服务业的往哪里走？部长的文章里有这么一句话，说的很明确：“推进基本养老服务，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度。这是积极应对人口老龄化、做到老有所养的重要基础工程。”

随后，文章又对这句话作了扩充说明：“落实《建议》要求，必须针对老年人最迫切的需求，逐步建立以失能照护为主要内容的基本养老服务体系，健全面向特困人员的救助供养制度，探索建立面向社会大众的成本可负担、方便可及、质量可靠的普惠型养老服务，推动实现人人享有基本养老服务；要鼓励出入相友、守望相助，加强邻里互助、农村互助幸福院、“时间银行”等互助性养老探索；要拓展服务形态，大力推进居家、社区、机构养老服务协调配合、融合发展；要丰富服务内容，大力推进医养康养相结合，满足老年人养老服务和医疗健康服务的综合需求；要强化服务保障，健全养老服务综合监管制度，加强事中事后监管，为养老服务高质量发展营造良好环境。”

建立、健全、推动、要鼓励、要拓展、要丰富、要强化......听起来就很有紧迫感，由此看来，十四五期间养老服务领域“动作会很多”，力度会很大。

把目光转到重点上：从业务发展层面来讲，上面这段话可以说是明确了十四五期间养老服务行业发展的四个发展方向：一是基本养老，二是社区居家机构融合发展，三是医养康养融合发展，四是综合监管。接下来我们逐个分析。

方向之一：基本养老服务+普惠养老服务

部长在文章中明确指出，落实《建议》要求，必须针对老年人最迫切的需求，逐步建立以失能照护为主要内容的基本养老服务体系，健全面向特困人员的救助供养制度，探索建立面向社会大众的成本可负担、方便可及、质量可靠的普惠型养老服务，推动实现人人享有基本养老服务。

老龄化催生出了多层次、多样化的养老需求，亟待扩大养老服务供给。现在养老服务供给还不能满足社会的需要，尤其在城市，一些服务质量高、价格比较合适的床位，存在一床难求的现象。针对这些问题，必须采取多种措施，认真研究加以解决。

总的考虑是充分发挥家庭、企业、社会等多主体的积极性，引导社会资源积极参与养老服务供给，推进“城企联动普惠养老专项行动”。按照“政府支持、社会运营、合理定价”的基本思路，通过中央预算内投资支持，吸引城市政府和企业自愿参与，扩大普惠性养老的服务供给。

在提供基本服务方面，十四五期间，政府将继续通过政府购买服务等方式，统一开展老年人能力综合评估，将评估结果作为领取老年人补贴、接受基本养老服务的依据。同时会充分发挥公办养老机构（含公建民营）兜底保障作用，在满足特困人员集中供养需求的前提下，重点为经济困难失能老年人、计划生育特殊家庭老年人提供无偿或低收费托养服务。

方向之二：居家社区机构养老服务协调配合

大家注意，这是最高层关于养老服务体系的最新表述。

2013年国务院颁布的《关于加快发展养老服务业若干意见》中指出，要建设“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”。2016年国务院颁布《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，提出要建设“以居家为基础、以社区为依托、以机构为补充的多层次养老服务体系”。以上的政策文件中提到了多层次养老服务体系“居家”“社区”“机构”三个节点，三个节点的划分是以场所为依据。

这一区分虽然有其合理性，但在实践中却容易造成相互割裂，致使各养老服务主体缺乏互动与合作，进而影响了养老服务资源的合理配置和高效供给。而养老服务需求呈现出的多样性、多层次性、个性化特征，决定了推进居家养老、社区养老和机构养老三种方式的融合发展成为必然。

在实践中我们也知道，只做居家和社区养老，面临着巨大的考验，即居家和社区养老缺乏有效的营利模式，作为居家和社区养老的服务商，多数都是依靠政府补贴生存，很难走上良性的发展轨道。有一些做得好的居家和社区服务商，虽然赚了喝彩，但因不能养活自己，最终面临关门停业。而这个问题，一直没有找到很好的解决方案，这也直接影响了养老服务业的发展。

中央明确提出加快建设居家社区机构相协调的养老服务体系，这比之前“居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系”，有了巨大的进步，说明中央已经发现问题，并及时提出解决问题的方向。

居家社区机构相协调，就是要发挥家庭、社区和机构各自优势，促进各种养老服务方式融合发展。居家养老的优势在地点，即让老年人身处自己熟悉的环境中；机构养老的优势在服务，即向老年人提供专业化、标准化养老服务；社区养老的优势在平台和连接，即一边连接着对其有充分信任感的老年人，一边连接着各种养老服务供应机构。

未来五年，在实操层面，促进居家社区机构相协调，政府和企业将会在资源投放上重点采取两类措施：

一是引导机构通过连锁化运营等方式进入社区，并提供上门居家养老服务，使老年人在熟悉的家庭环境中得到专业机构提供的服务。二是以社区为平台，以社区老年人养老需求为导向，整合社区周边的养老服务机构为老年人提供服务，从而使社区从直接服务提供者转变为连接需求与供给的平台，进而充分调动社区周边相关机构参与养老服务体系建设的积极性，满足社区老人多样化的养老需求。

可见，社区居家养老的可持续发展需要发挥大型养老机构的带动辐射作用。这对于大型养老机构而言，是机会，就看怎么把握了。

方向之三：医养康养相结合

毫无疑问，医养康养相结合，比之前的医养结合有了更多的内涵。

医养康养相结合，就是要兼顾服务对象的共性和个性，在为不同健康状况的活力、半失能、失能老人提供不同服务项目，充分考虑到老年人健康状况的动态变化，设计具有可选择性的养老服务包，让老年人无论是在家里、在社区、在养老机构都能得到较好的服务，满足老年人的生活照料、医疗康复、健康管理等需求，实现老有所养、健康安居、生活幸福。

医养康养怎么结合？未来在政府层面和实践层面如何推进？我们认为，接下来可能会有一下几方面的“变动”：

其一，政策升级

在现有医养结合相关政策基础上，继续完善持续的医养康养相结合优惠政策，积极拉动社会机构投资医养康养产业和老年康复、老年护理等专业医疗机构，扩大老年卫生健康服务供给，积极推进中医药健康养老服务。支持医养康养服务与文化、旅游、体育、教育、健康、养生、金融等行业融合发展，创新、丰富健康安居与养老服务的新模式新业态。

其二，试点升级

在医养结合试点工作的基础上，国家将会出台政策鼓励建立一批医养康养相结合的试点机构，积极探索“以健康促进养老”的新模式，加快做实、做成、做好家门口的健康安居照护服务工作。依托社区和村居基础设施，立足乡镇卫生院、社区卫生服务中心（站），探索建立一批医养康养结合试点机构。由基层医疗卫生机构就近提供集康复、护理、照护、疗护，以及家庭病床为一体的健康服务，重点解决本地失能、失智，经济比较困难的高龄老年人群在家门口的健康安居问题。

其三，服务升级

推进医养康养相结合，提升服务水平是关键。我们判断，未来的“动作”会包含以下几点：一是医疗机构要开通老年人看病就医绿色通道，在挂号、就诊、收费、取药、住院等方面优待老年人。二是基层医疗卫生机构要发力，在老年人体格检查、生活方式、健康状况评估等方面强化落实服务。三是医疗卫生机构在老年健康、康复、护理能力建设等方面会得到加强。四是在居家健康照护服务方面，家庭病床、家庭医生在治疗、康复、护理、转诊等服务作用将得到夯实。

其四，人才升级

医养康养专业人员的专业化培养和有关人员的培训会得到加强。政府、企业和高等院校的产学研的结合进程会加快，落实医养健康服务产业从业人员的定点定期培训，提升医养康养服务业从业人员理论、从业技能和思想道德水平。

其五，技术升级

主要体现在大数据、互联网+、人工智能等应用到医养健康产业，鼓励制造企业加大智能医养健康服务相关产品研发生产，积极提升我国医养健康服务业智能水平。支持医养健康服务中小企业加快发展、龙头企业做大做强，不断提高科技创新能力，培育医养健康知名品牌，形成一批产业链长、覆盖领域广的医养健康产业集群，培育规模效应，利用新科技推动医养健康产业的转型升级。

 

方向之四：综合监管，强化顶层设计

国务院办公厅日前印发《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》，对养老服务综合监管工作作出部署。

这意味着，养老服务行业“宽进严管”的时代来临。

实际上，近几年的政策、文件及标准和措施，都在强化顶层设计，养老服务行业制度体系日趋完备。

“十三五”以来，我国养老服务顶层设计日益完善，密集出台了数十项政策文件，初步确立了以法律为纲领、国务院政策文件为主体、部门专项政策和标准为支撑的养老服务制度体系。

为深化养老服务“放管服”改革，第三次修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确取消养老机构设立许可，进一步放开养老服务市场，强化养老服务综合监管，国务院先后出台了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《关于推进养老服务发展的意见》以及日前出台的《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》等基础性政策文件。

为鼓励社会力量参与养老服务，重点围绕土地使用、税收优惠、金融支持、设施建设、扩大供给、促进消费、人才培育、科技发展等方面，相关部门出台了《关于金融支持养老服务业发展的实施意见》《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》《养老机构管理办法》《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》等多项实施性政策措施。

为推动养老服务发展、提高养老服务质量，针对设施建设、服务质量、服务安全、等级评定等方面，有关方面制定出台了《养老机构服务质量基本规范》《养老机构服务安全基本规范》《养老机构等级划分与评定》等多个国家和行业标准。

根据新一轮国家机构改革方案，民政部设立养老服务专职管理机构——养老服务司，还建立了由民政部牵头、多部门组成的养老服务部际联席会议制度，部门协调统筹更加顺畅，养老服务工作合力进一步增强。