7年49城试点长期护理险，到底试出了啥？（长期护理险的困境与突围）
长期护理保险是以社会互助共济方式筹集资金，为社会个体在年老、疾病或伤残而失去工作或生活能力的时候提供基本的生活照料及医疗护理保障服务的社会保险制度。
我国于2016年开始探索建立长期护理保险制度，彼时人力资源和社会保障部出台《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，选择上海、成都等14个省份的15个城市作为国家首批长期护理险试点城市，探索建立以长期处于失能状态的参保人群为保障对象，重点解决重度失能老人基本护理需求的社会长期护理保险制度，也被视为“社保第六险”。
长期护理险试点进展
1.政策积极推进
2016年，人力资源和社会保障部印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号），将河北省承德市等15个城市作为长期护理保险制度试点城市，并将吉林和山东两省作为国家试点的重点联系省份。
2020年9月，国家医保局、财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（医保发〔2020〕37号），进一步增加北京市石景山区等14个试点城市，确立长期护理保险的社会发展导向，凸显独立险种地位。
2021年7月，国家医保局办公室、民政部办公厅印发的《长期护理失能等级评估标准（试行）的通知》（医保办发〔2021〕37号）提出首个全国统一的长期护理失能等级评估标准，标志着我国长期护理保险制度建设迈出了关键一步。
2.运作模式有初步探索
长期护理险试点体系主要是由各地方医保中心主管，负责政策制定、基金统筹管理、业务执行机构监管等，并与民政部门协同对定点护理机构的服务质量进行监控。社保长护险采取跟随基本医疗保险的原则，参保对象包括城镇职工和城乡居民，仅小部分试点城市现阶段只覆盖了城镇职工。
因尚处于探索阶段，在不同的试点城市，长期护理保险的覆盖人群范围、筹资方式、护理形式与支付标准均有所不同。按照覆盖人群范围、筹资方式，试点模式大致可作以下分类。
从政策覆盖人群范围来看，我国各试点城市可大致划分成以下几类：
(1)覆盖城镇职工，如承德、上饶、重庆；
(2)不仅覆盖城镇职工，还覆盖城镇居民，如南通；
(3)覆盖范围最广，覆盖城镇职工和城乡居民，但同医疗保险一样，在城乡居民之间、普通居民与职工之间的保障水平有差异。
从筹资方式来看，我国各试点城市可大致分为四类：
(1)筹资资金来自三方面，分别由医保个人账户/个人缴费、统筹基金、财政补助承担；
(2)筹资资金由医保个人账户/个人缴费和统筹基金两部分构成；
(3)筹资资金来自统筹基金和财政补助；
(4)筹资资金由统筹基金完全承担。其中，筹资标准在不同的试点城市间有所差异，在城乡居民之间、普通居民与职工之间也有所不同。
考察长期护理保险各试点城市可以发现，大多数试点城市依据失能状态时长和程度、接受长期照护服务的场所以及缴纳医疗保险时限等条件，决定参保人长期照护服务的内容、时长与现金偿付标准或比例，并由长期护理保险基金进行一定比例的分摊。其中，有的城市根据护理形式制定标准，有的城市根据人群划分待遇支付标准，试点期间，每个城市有自己的独特标准。
3.试点效果初显
截至2022年3月底，长期护理保险制度覆盖49个城市、1.45亿人，累计享受待遇人数172万，年人均减负超过1.5万元，有效保障了老年人的长期护理需求，破解了“机构不能医、医院不能养、家庭无力护”的困局。
一是建立了长期护理保险制度框架，开始了以社会保险机制来解决老龄化问题的第一步。2020年，我国在第一批长期护理保险试点取得成功经验的基础上，又开展了第二批试点，这是对老年人护理保障问题在制度创新上的深度推进。2021年7月出台的《长期护理失能等级评估标准（试行）》和2022年1月印发配套的《长期护理保险失能等级评估操作指南》首次建立了涵盖日常生活能力、认知能力、感知觉与沟通能力等方面的综合评估指标体系，让长护险“保障谁”更加清晰，“保什么”更加精准。
二是试点地区中部分失能老人的长期护理服务得到了一定的保障，提升了他们体面和有尊严的生活质量，切实增强老年人的幸福感、获得感。考虑我国当前的经济发展水平、护理服务可及度及群众需求等因素，虽明确试点阶段从职工医保参保人群起步，重点解决重度失能人员基本护理保障需求，但各试点地区可结合自身实际逐步扩大参保对象，建立与经济社会发展和社会保障水平相适应的动态调整筹资机制。
三是长期护理保险可以有效衔接老年人群的医疗和养老问题。长护险基金为符合规定的机构和人员提供基本护理服务支付保险费用，并按照护理等级、服务提供方式等不同实行差别化待遇保障政策，有望高质量、高效率地解决老年人的健康护理和日常护理问题。
四是在一定程度上推动了当地护理服务市场、家政服务业和养老产业的发展，有利于促进养老服务产业发展和拓展护理从业人员就业渠道。目前依托已全面建成的全国统一的医保信息平台，开发建设了长期护理保险业务模块基础版，包括长护待遇管理、失能评估管理、评估量表管理等功能，为实现政府与养老机构之间数据共享提供必要条件。
保障缺口逐年增加
根据国家医保局数据，自2016年首次展开试点以来，截至2022年3月底，社保长护险试点覆盖了49个城市，社会长护险参保人数超过1.4亿人，累计享受待遇人数有172万人。而与上述相对应的，则是长期护理保障缺口扩大的困境。
由中国保险行业协会与瑞士再保险瑞再研究院联合发布的《中国商业护理保险发展机遇——中国城镇地区长期护理服务保障研究》（以下简称《报告》）显示，2021年中国城镇地区老年人长期护理服务保障缺口约为9217亿元，约相当于长期护理服务保障需求的65%。随着中国人口结构的趋势性变化和居民生活水平的提升，预计长期护理服务需求将在2030年达到3.1万亿元，并在2040年达到近6.6万亿元，约相当于当前水平的5倍。在基准假设下，长期护理服务保障缺口将在2030年和2040年分别达1.9万亿元和3.8万亿元。
同时，从保障对象上看，当前绝大部分地区长护险的保障对象为重度失能或失智的老年人， 90%的试点城市并没有覆盖中度和轻度失能人员。保障范围主要以基本生活照料费用为主，兼顾基本医疗护理费。从待遇给付标准上，长护险支付偏重于居家护理，并且各地通过设置不同的失能护理等级来细化给付标准。
目前49个长期护理保险试点城市中，各城市之间对长期护理保险的参保人员范围划分设置不同，部分城市仅限于城镇职工，例如潍坊、济南、日照，一些城市增加了城乡居民医保的参加者，只有极个别城市涵盖了新农合的参保人。很难确定目前的参保人员已经覆盖了试点范围内全部需要长期护理保险服务的人。在服务内容方面，很多城市将长期护理保险的给付或是服务集中于医疗护理，对于失能人员的生活照料方面的服务项目亦存在明显不足。
“叫好难叫座”
需要注意的是，目前长期护理险发展面临着不小的挑战。
公开资料显示，长期护理保险筹资渠道主要有单一渠道和多元渠道两种方式。单一渠道是指长期护理保险资金的筹集方式只有一种渠道来源，以基本医疗保险基金为依托，其资金来源主要从职工基本或居民医疗保险的缴纳基金中划拨，即个人和单位无需额外缴费。多元渠道是指筹集方式有两种或两种以上的渠道来源，各试点城市可以分别根据其实际情况在个人缴费、用人单位缴费、医保基金划转和财政补贴等筹资渠道进行相应的组合或配合。
多位保险专家表示，从地方实践来看，绝大多数试点地区通过优化职工医保统账结构、划转职工医保统筹基金结余、调剂职工医保费率、个人缴费等途径筹集资金，初步建立了多元筹资机制。但是，从资金来源和筹资结构来看，还存在渠道单一、结构不合理的问题。总的来看，医保基金占比较高，个人缴费占比较低，没有体现保险权责对等原则，各方负担还不合理。
“筹资成为了社保长护险发展的核心问题。目前，绝大多数社保长期护理保险筹资来源包含了医疗保险基金，这在一定程度上造成了对医保基金的依赖，使长期护理保险无法持续而健康地成为一个独立制度。随着我国人口老龄化的进一步加剧，老年人数量持续增多，失能或失智老人数量渐创新高，支付范围广泛的医保基金压力会愈来愈大，对长期护理保险的筹资可能会造成直接的冲击，影响长期护理保险未来长期的稳定发展。”上述业内人士进一步认为。
如何突围：多方责任共担形成合力
《报告》分析认为，提升全社会的长期护理服务保障是一个严峻且艰巨的挑战。社会各方需要形成合力，探索建立多方责任共担、可持续的长期护理解决方案。
“在宏观制度方面，建议政府明确建立多层次护理保障体系，发挥商业保险在提供补充保障、满足多元化需求、促进护理服务资源合理配置等方面的定位。在监管环境方面，建议行业监管机构逐步健全和完善保险行业基础设施和制度环境建设，为长期护理保险产品的风险定价、风险管理、设计产品责任等工作奠定基础。此外，出台财税优惠、拓宽资金投资范围等方面的鼓励性政策。在能力建设方面，建议保险行业加快探索适合中国国情的创新型保险产品，包括混合型保障产品、与健康医疗和养老金融产品的结合、保费支付方式创新等。”上述《报告》显示。
同样，来自中国保险保障基金有限责任公司谢荻帆撰文表示，建议政府有关部门完善失能等级鉴定、护理服务项目清单、护理服务质量评估等标准化规定，为险企增加护理服务给付提供产品设计和定价依据，进而促进商业长护险向专业化、规范化方向发展。行业应积极探索商业长护险发展路径，引导保险公司全方位做好规划布局。在保险公司高层明确战略定位，做好中长期布局，在深入长护险产业链方面制定3年以上规划路径，同时避免与监管政策不匹配而出现政策风险。
也有保险人士建议，监管鼓励和支持保险公司广做调研，开发更多个性化和更有针对性的长期护理保险产品，延伸长期护理保险的服务范围和服务内容。
比如今年6月，圆心惠保首席战略官陈佳、战略企划经理邹亮发表文章指出，“重疾型长护险”有望在商业长护险市场取得率先突破。
“‘重疾型长护险’解决长护险发展中面临的两大痛点，可满足80%长护风险保障需求。包括规避长护数据缺失制约、提升客户认知和接受度、满足80%长护风险保障需求。‘重疾型长护险’将拓展重疾险责任，覆盖对患者康复期护理费用的风险保障，对提升保险产品的重疾风险保障能力、减轻患者家庭长期护理负担，提高患者及家庭对保险的体验感和认可度，均有较大助益。”上述文章称。
