养老机构许可变备案：喜大普奔之后，请深思应变之策（深度）

新年伊始，在养老服务业放管服方面，利好消息密集出台。



先是2018年的最后两天，《中华人民共和国老年人权益保障法》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于2018年12月29日审议通过，由中华人民共和国主席习近平签署第二十四号主席令公布，自公布之日起施行。修法后，有关养老机构设立许可的条款从该法中删除。



紧接着1月3日，民政部关于贯彻落实新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》的通知（以下简称《通知》）指出，自新修改的《老年人权益保障法》发布之日起，各级民政部门不再受理养老机构设立许可申请。发布之日前已经受理，尚未完成审批的，应当终止审批，将申请材料退还申请人并作出说明。各级民政部门不得再实施许可或者以其他名目变相审批。已经取得养老机构设立许可证且在有效期的仍然有效，设立许可证有效期届满后，不再换发许可证。该文件明确各级民政部门不再受理养老机构设立许可申请，不得再实施许可或者以其他名目变相审批。



实行养老机构设立许可模式，是一种前置性审批程序，通过标准化和规范化的准入条件限制，提高了投资准入的门槛，也降低了进入银发行业的效率，极大的挫伤了资本进入的信心和勇气。



众多事实证明，许可式管理的模式有“前期把关”的优越性，有助于解决资本进入“基因性缺陷”的短板，并以审谨性和严格性来体现行业的特殊性。然而，严进的认识错觉容易形成路径依赖，并对后续的管理带来极大的影响，结果往往“重前期审批，轻后续管理”，养老机构尤其是民营养老机构往往问题较多，乱象横生。同时，为了获得一张准入的“身份证”，各种暗箱操作和权力寻租也会滋生蔓延，“特许性管理”则往往遗患无穷。



从简政放权的总体要求，以及改革的目标而言，养老许可改为备案登记是大势所趋。将前置许可改为后续管理已成为常态，其间最典型的莫过于商事制度改革，由注册资本实缴登记制改为注册资本认缴登记制，商事登记制度改革后，审批变为先照后证，谁经营谁向政府登记，拿到营业执照再去完善各项许可、备案等手续。



这也就是说，今后只需依法登记和备案，不再需要申请设置审批。《通知》要求，县级以上地方人民政府民政部门应当明确内部职责分工，加强与相关部门工作协同和信息共享，不断提高服务便利化水平，逐步实现申请登记养老机构线上“一网通办”、线下“只进一扇门”、现场办理“最多跑一次”，最大限度方便申请人办事。



显然如此以来，给民办养老机构申办将带来更大的方便。



所以修改《中华人民共和国老年人权益保障法》，使其适应新时代养老服务需求，深化养老服务“放管服”改革，推进养老服务发展，非常重要非常必要非常关键。




当然，简化程序提供方便并不意味着降低标准。



《通知》要求，取消养老机构设立许可后，设立民办公益性养老机构，依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，依法向县级以上地方人民政府民政部门申请社会服务机构登记。民政部门批准成立登记的民办公益性养老机构，由民政部门承担业务主管单位职责，内部可明确由社会组织登记部门履行养老机构登记管理机关具体职责，养老服务部门履行业务主管单位具体职责。非民政部门（如行政审批局）批准成立登记的民办公益性养老机构、经营性养老机构，民政部门要及时与省级共享平台或者省级部门间数据接口对接，掌握相关信息。



养老机构登记后即可开展服务活动，并应当向民政部门备案，真实、准确、完整地提供备案信息，填写备案书和承诺书，民政部门应当提供备案回执，书面告知养老机构运营基本条件，以及本区域现行养老服务扶持政策措施清单。养老机构登记事项变更的，应当及时办理备案变更手续。



同时，简化程序提供方便也并不意味着放松监管。《通知》在将养老机构审批制改为备案制后，同时要求，加强养老机构事中事后监管。各地要按照国务院推进简政放权、放管结合、优化服务改革的要求，创新养老机构管理方式，推动建立养老机构综合监管制度。



县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，发现养老机构存在可能危及人身健康和生命财产安全风险的，应当责令限期改正；逾期不改正的，责令停业整顿。属于建筑、消防、食品卫生、医疗服务、特种设备安全风险的，应当及时抄告住房城乡建设、应急管理、市场监管、卫生健康等部门，并积极配合做好后续相关查处工作。这五大风险管控，没有一个是可以让养老机构松口气，这也是为什么民政部《通知》后将设置养老机构备案书、设置养老机构备案回执、养老机构基本条件告知书和备案承诺书四种必要的备案文本同时公布的原因。



“取消设立许可”是把以往严防死守的“入围门槛”降低了，今后的重点在于养老机构日常经营活动中的“过程管理”。所谓“过程管理”，从宏观层面说，是各级各类政府部门以及政府委托的第三方从外部进行的评估、管理和监督，从中观和微观层面，是养老机构与工作人员的监督管理和自律。



取消养老机构设立许可，政府对养老机构的管理理念将从“严进”转变为“宽进、严管”，这对加强与完善事中事后监管机制提出更高的要求。业界认为，应该在全国统一的养老机构质量标准体系之上进行等级划分与评定，发挥高等级机构的示范引领作用。



大家应该还记得，近年来，《养老机构医务室基本标准（试行）》、《养老机构护理站基本标准（试行）》、《老年人照料设施建筑设计标准》（JGJ450-2018）、《养老机构等级划分与评定》等标准规范的出台，均涉及到对健康养老产业各方面的具体规定和要求，表现出政府对健康养老服务业的宏观调控将越来越注重运作的规范化和标准化。养老机构设立许可取消后，综合监管的力度将更大，目的就是促进养老服务业的规范化与标准化，而这毫无疑问是行业大势所趋。